Amministrativo

Al giudice ordinario le liti tra terzi e servizio avvolgimento bagagli dell’aeroporto

di Giulia Laddaga

In controtendenza rispetto all'orientamento prevalente della giurisprudenza del Consiglio di Stato, la V Sezione (sentenza n. 1192 del 9 marzo scorso) ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie relative a rapporti tra il concessionario di beni pubblici e terzi, ai quali l'amministrazione concedente resti totalmente estranea.
La Sezione ha altresì ritenuto legittima l'eccezione di giurisdizione, sollevata dalla stessa parte ricorrente, perché fondata su un ragionevole dubbio.

Il caso - Il caso sottoposto al giudizio del Consiglio di Stato prendeva le mosse dall'invito, proposto dalla società concessionaria dell'aeroporto di Roma – Fiumicino, a partecipare alla procedura selettiva per l'affidamento in subconcessione di due spazi da destinare all'attività di avvolgimento bagagli.
A seguito dell'esclusione, per stime di avvolgimento dei bagagli ritenute “eccessivamente elevate”, la ricorrente proponeva ricorso al Tar e successivamente appello.
Con la sentenza di primo grado, preliminarmente, il Tar respingeva l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla ricorrente in memoria conclusionale, ritenendo la controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle concessioni di beni pubblici ex articolo 133, comma 1, lett. b), del Cpa in ragione della «natura demaniale del sedime ove l'attività è svolta».

Nella pronuncia qui in commento, il Consiglio di Stato non solo non ha ritenuto inammissibile l'eccezione di giurisdizione, ma ha perfino dichiarato, ex articolo 11 del Cpa, il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione, davanti al quale dovrà essere effettuata la riproposizione della domanda.

Sulla legittimità dell'eccezione di giurisdizione - La V sezione ricorda che secondo l'orientamento prevalente del Consiglio di Stato, l'eccezione del difetto di giurisdizione integra una violazione del divieto di abuso del processo, sanzionato con l'inammissibilità dell'eccezione.
Diversamente, le sezioni Unite della Cassazione escludono che il divieto di abuso del processo sia violato dalla parte che contesta la giurisdizione amministrativa, dalla stessa parte adita, se sollevata mediante motivo di appello ex articolo 9 del Cpa, laddove vi sia un ragionevole dubbio in relazione al quale derivi una «necessità di chiarimento sulla questione di giurisdizione».

Nel caso di specie, la V sezione sposa la posizione della Cassazione, ritenendo ragionevole il dubbio in cui è incorsa la ricorrente, tenuto conto che sul contratto in contestazione vi è stata una pronuncia della VI sezione affermativa della giurisdizione, in esecuzione della quale Aeroporti di Roma ha indetto la procedura oggetto di contestazione.

Sulla natura del servizio di avvolgimento bagagli - L'attività di avvolgimento dei bagagli non attiene ad alcuno dei servizi di “assistenza a terra” (elencati nell'allegato A del Dlgs 18/1999 - Attuazione della direttiva 96/67/Ce, relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità). Secondo la normativa di settore, l'assistenza bagagli, devoluta alla cura del gestore aeroportuale e assoggettata alla normativa di cui al Dlgs 18/1999, «comprende il trattamento dei bagagli nel locale di smistamento, lo smistamento degli stessi, la loro preparazione in vista della partenza, il loro caricamento e scaricamento rispettivamente su e dai sistemi trasportatori da e per l'aereo, nonché il trasporto dei bagagli dal locale di smistamento alla sala di distribuzione».
Si pone dunque al di fuori di tale previsione l'attività di avvolgimento dei bagagli, che si sostanzia in un servizio di natura squisitamente commerciale, che non necessariamente deve essere offerto negli aeroporti, e che si pone certamente in una fase precedente rispetto allo smistamento del bagaglio, di cui alla normativa richiamata.

La V sezione dunque si dissocia dalla tesi sostenuta dalla VI sezione del Consiglio di Stato (sentenza n. 2026/2014), secondo la quale la subconcessione del sedime aeroportuale, per consentire lo svolgimento dell'attività di avvolgimento bagagli rientrerebbe comunque nell'ampia nozione di “sfruttamento” degli aeroporti, prevista dall'articolo 213 del codice degli appalti pubblici, da cui conseguirebbe l'assoggettamento del relativo contratto alle norme di evidenza pubblica relative ai contratti nei settori speciali.

Anche secondo l'interpretazione dell'Adunanza Plenaria (sentenza 16/2011), infatti, la nozione di sfruttamento deve essere interpretata in senso restrittivo, avuto riguardo all'esclusione dai settori speciali dei contratti affidati dagli enti in essi operanti ma «per scopi diversi dall'esercizio delle loro attività» (articolo 17 del codice appalti).

Questo è il caso dell'attività di avvolgimento dei bagagli, in quanto attività non necessaria allo smistamento degli stessi in vista del successivo stivaggio. Solo quest'ultima attività, infatti, rientra negli obblighi di servizio pubblico demandati al gestore aeroportuale ai sensi della normativa di settore, e dunque, solo i servizi oggettivamente finalizzati a questa attività del gestore aeroportuale possono essere qualificati come contratti nei settori speciali.

Né una simile estensione può essere consentita in virtù della direttiva 2009/12/Ce, concernente i diritti aeroportuali. Questi diritti costituiscono le entrate spettanti ai gestori aeroportuali «per l'utilizzo delle infrastrutture e dei servizi che sono forniti esclusivamente dal gestore aeroportuale e che sono connessi all'atterraggio, al decollo, all'illuminazione e al parcheggio degli aeromobili e alle operazioni relative ai passeggeri e alle merci», restando quindi esclusi da essi i proventi di carattere commerciale.

La V sezione contesta altresì la posizione del Tar che ha ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa esclusiva in materia di concessioni di beni pubblici. Infatti, per costante giurisprudenza delle Sezioni unite della Cassazione, in materia di concessioni di beni pubblici la giurisdizione appartiene al giudice ordinario per le controversie relative a rapporti tra il concessionario e terzi ai quali l'amministrazione concedente resti totalmente estranea.

Conclusioni - In conclusione, il Collegio dichiara la giurisdizione del giudice ordinario sia con riferimento alla natura del servizio oggetto di affidamento, sia con riferimento al rapporto di subconcessione stesso, che vede estraneo il concedente del bene pubblico.


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