Amministrativo

Lite temeraria: per motivi infondatie principi dei giudici consolidati

Antonino Masaracchia

Fonte: Guida al Diritto


Chiamata a decidere su una questione concernente la regolarità di un Durc (documento unico di regolarità contributiva) presentato nella sede di una gara pubblica da parte di una delle imprese concorrenti, la quinta sezione del Consiglio di Stato, con la decisione 1436/2014, compie un interessante excursus sul concetto di "lite temeraria" nel quadro dell'interpretazione del nuovo articolo 26, comma 2, del codice del processo amministrativo.

Una sanzione pecuniaria d'ufficio - Come è noto quest'ultima disposizione (introdotta con il primo correttivo al codice, di cui al Dlgs n. 195 del 2011) ha esteso a tutto il processo amministrativo una norma inizialmente pensata per i soli appalti pubblici: è la regola per cui, oltre all'ordinaria condanna alle spese di giudizio a carico della parte soccombente, il giudice può pronunciare d'ufficio anche la condanna «al pagamento di una sanzione pecuniaria, in misura non inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo del giudizio, quando la parte soccombente ha agito o resistito temerariamente in giudizio».

Si tratta di una vera e propria sanzione pecuniaria che viene versata in favore del bilancio dello Stato (per essere poi riassegnata per il pagamento delle spese connesse al miglioramento della giustizia amministrativa) e che dunque si distingue nettamente rispetto alla condanna alle spese il cui importo - come è ovvio - viene invece versato in favore della parte vittoriosa.

Come si diceva, già l'articolo 246-bis del codice dei contratti (Dlgs n. 163 del 2006), come introdotto dal decreto legge n. 70 del 2011, convertito dalla legge n. 106 del 2011, aveva previsto questa particolare sanzione pecuniaria per la sola materia degli appalti, anche se in quel caso la formulazione della norma era parzialmente differente rispetto all'attuale: come condizione per l'irrogazione della sanzione, infatti, era indicata non la "temerarietà" della lite, quanto piuttosto la circostanza che la decisione finale fosse fondata «su ragioni manifeste od orientamenti giurisprudenziali consolidati».

Detto altrimenti, qualora la parte aveva agito in giudizio (o vi aveva resistito) sostenendo argomenti del tutto disallineati rispetto agli orientamenti stabili della giurisprudenza o, comunque, manifestamente infondati, essa rischiava non solo la condanna alle spese ma anche questa sanzione pecuniaria irrogabile d'ufficio: ed era quindi sorta la preoccupazione che si potesse, in tal modo, frenare l'evoluzione della giurisprudenza il cui sviluppo è spesso suggerito da innovative prospettazioni di parte che inducono il giudicante a un ripensamento delle convinzioni fino a quel momento ritenute consolidate.

Alterne fortune della nozione di «temerarietà della lite» - Rispetto all'immediato suo precedente normativo, quindi, il nuovo articolo 26, comma 2, del Cpa si distingue anzitutto perché estende a tutto il processo amministrativo questa particolare sanzione pecuniaria; e poi perché sostituisce la condizione di partenza, adesso ancorata - come visto - al concetto di «temerarietà della lite». È proprio su questo punto che si concentra la sentenza qui in esame, nella quale si ricorda che tale nozione, sicuramente da tempo ben nota alla dottrina e alla giurisprudenza, non era invece mai stata utilizzata dal legislatore nei tempi a noi più ravvicinati.
In dottrina, ad esempio, quantomeno sin dagli anni '50, la responsabilità aggravata di cui all'articolo 96 del Cpc era stata ricostruita come una vera e propria fattispecie risarcitoria: il comportamento di colui che agisce o resiste in giudizio e ha poi avuto torto - comportamento che, di per sé, normalmente configura l'esercizio di un diritto, quello di difesa costituzionalmente protetto - può talvolta assumere caratteristiche o modalità particolari tali da attribuirgli i caratteri dell'illiceità: il che, trattandosi appunto dell'esercizio di un diritto, può avvenire soltanto quando si realizzi un abuso di quel diritto, ossia quando ci si serva del proprio diritto per perseguire uno scopo diverso dalla funzione obiettiva per la quale la legge ha configurato l'istituto (così, per tutti, C. Mandrioli, «Corso di diritto processuale civile», I, Torino, 1993, 306).

In tal senso non si esitava a qualificare come "temeraria" la pretesa frutto di un abuso del diritto di difesa, come ad esempio nei casi in cui chi ha agito o resistito in giudizio fosse stato consapevole del proprio torto e avesse agito solo per spirito di emulazione o con intenti dilatori o defatigatori; e si parlava, in tali casi, anche di "mala fede" della parte (così, ancora, C. Mandrioli, cit.).

La giurisprudenza, dal canto suo, ha sempre qualificato come "temeraria" la lite giudiziaria oggetto della disciplina di cui all'articolo 96 del Cpc, ravvisando gli estremi della responsabilità aggravata nella coscienza dell'infondatezza della domanda (mala fede) o nella carenza dell'ordinaria diligenza volta all'acquisizione di detta coscienza (colpa grave); e il relativo accertamento è sempre stato considerato come riservato al giudice del merito e incensurabile in sede di legittimità, se immune da vizi logici o giuridici.

La posizione del legislatore - Nonostante queste chiare ricostruzioni dottrinali e giurisprudenziali, il legislatore ha invece utilizzato con molta parsimonia la nozione di «temerarietà della lite», preferendovi quella di "colpa grave".

L'unico precedente normativo, risalente agli anni '70, si rinveniva nell'articolo 152 delle disposizioni di attuazione al Cpc, come introdotto dalla legge n. 533 del 1973, allorquando si stabilì che «Il lavoratore soccombente nei giudizi promossi per ottenere prestazioni previdenziali non è assoggettato al pagamento di spese, competenze e onorari a favore degli istituti di assistenza e previdenza, a meno che la pretesa non sia manifestamente infondata e temeraria»: norma che, nella sua portata letterale, sembrava quindi introdurre una certa distinzione tra il concetto di temerarietà e quello di manifesta infondatezza della pretesa. Questa norma fu poi modificata nel 2003 senza più alcun riferimento alla temerarietà. Al contempo, tutte le norme processuali introdotte nell'ultimo ventennio non hanno mai più accennato alla nozione di temerarietà: ciò è avvenuto sia nel processo civile (gli articoli 96 e 385 del Cpc , come modificati dalla legge n. 69 del 2009), sia in quello penale (articoli 427 e 541, comma 2, del Cpp ), laddove il legislatore ha preferito fare riferimento alla nozione di "colpa grave" della parte soccombente; e analogamente è avvenuto nel processo amministrativo (dove, come visto, il nuovo codice varato nel 2010 si era originariamente riferito alle nozioni di «ragioni manifeste» o di «orientamenti giurisprudenziali consolidati») e nel processo tributario (dove, per la verità, l'articolo 15 del Dlgs n. 546 del 1992 si è limitato a dettare un regime ordinario delle spese, senza nulla prevedere per le ipotesi di responsabilità aggravata della parte soccombente).

È solo nel 2011, con il primo correttivo del codice del processo amministrativo, che, come già visto, la nozione di "temerarietà" fa la sua ricomparsa nel lessico processuale del legislatore italiano, mediante il già ricordato articolo 26, comma 2, del Cpa.

La messa a punto del Consiglio di Stato e le sue possibili conseguenze - È in questo rinnovato contesto normativo che la pronuncia qui in esame si inserisce, contribuendo ad arricchire la riflessione giurisprudenziale sulla nozione di "temerarietà" della lite. I giudici della quinta sezione del Consiglio di Stato evidenziano, anzitutto, che questa nozione, quale richiamata dal nuovo articolo 26, comma 2, del Cpa, ricomprende in sé le due situazioni in precedenza richiamate dalla legge processuale, ossia le «ragioni manifeste» e gli «orientamenti giurisprudenziali consolidati». In altre parole, secondo il Consiglio di Stato, il carattere temerario della lite discende dalla circostanza che la pretesa fatta valere in giudizio sia manifestamente infondata ovvero si presenti in aperto contrasto con gli orientamenti consolidati della giurisprudenza; ciò, nonostante che la Relazione illustrativa al primo correttivo (Dlgs n. 195 del 2011) avesse specificato che la modificazione dell'art. 26, comma 2, aveva avuto l'obiettivo - chiaramente preordinato a evitare "blocchi evolutivi" della giurisprudenza - «di non sanzionare le azioni volte a contestare orientamenti giurisprudenziali consolidati».

Tuttavia, prosegue il Consiglio di Stato nella sentenza qui in esame, è anche rilevante la "stretta correlazione" esistente tra l'abrogato articolo 246-bis del codice dei contratti e la nuova formulazione dell'articolo 26, comma 2, citato, correlazione che la stessa relazione illustrativa non ha mancato di evidenziare: dal che discende che l'attuale riferimento alla "temerarietà" della condotta processuale non può che riferirsi a entrambi gli elementi di cui al previgente articolo 246-bis cit. (ossia, per l'appunto, le «ragioni manifeste» e gli «orientamenti giurisprudenziali consolidati»). Poiché, nel caso di specie, l'appello viene rigettato in quanto manifestamente infondato, la quinta sezione giunge alla conclusione che l'appellante ha promosso il giudizio in modo temerario e lo condanna, conseguentemente, oltre che alle spese di giudizio, anche alla sanzione pecuniaria ex articolo 26, comma 2, del Cpa. (Nella specie, gli sono inflitti euro 5.000,00 per le spese ed euro 5.000,00 per la sanzione, per un totale di diecimila euro).

Le osservazioni - La conclusione pare ineccepibile, anche se - va ricordato - in passato la giurisprudenza della Corte di cassazione aveva avuto occasione di evidenziare che sussiste una differenza tra le nozioni di «ragioni manifeste» e di "temerarietà", nel senso che l'una non implica necessariamente la seconda. Ciò fu affermato, in particolare, con riferimento alla già ricordata norma previdenziale di cui all'articolo 152 delle disposizioni di attuazione al Cpc (nella formulazione vigente ante 2003): si disse in proposito che, mentre la manifesta infondatezza riguarda l'oggettiva mancanza dei presupposti di fatto e di diritto della domanda e richiede che quest'ultima risulti al giudice inequivocabilmente infondata prima facie, in base agli elementi probatori, di sicura attendibilità, acquisiti durante il processo, senza peraltro la necessità di ulteriori operazioni logico-giuridiche, la temerarietà consiste, invece, nella coscienza nell'assicurato dell'evidente infondatezza della sua pretesa ovvero nella mancanza di conoscenza di tale infondatezza, che si sarebbe potuto evitare utilizzando una normale diligenza nella preventiva valutazione della prestazione richiesta.

In sostanza, la Cassazione fu chiara nel separare la ricorrenza oggettiva delle "ragioni manifeste" dalla rilevanza soggettiva della "temerarietà", attribuendo importanza decisiva, in questo secondo caso, al dolo (o mala fede) ovvero alla colpa grave della parte soccombente.

In ogni caso, la conclusione cui giunge la sentenza qui in esame è interessante soprattutto per le ricadute pratiche che da essa potranno derivare. In particolare, preme evidenziare che la rigorosa applicazione del ragionamento svolto dal Consiglio di Stato nella pronuncia qui in commento conduce all'automatica inflizione della sanzione processuale per lite temeraria tutte le volte in cui il giudice amministrativo (sia esso di primo o di secondo grado) si determini per la definizione della lite con sentenza in forma semplificata. Ai sensi del combinato disposto degli articoli 60 e 74 del Cpa, infatti, il giudice può definire il giudizio, anche all'esito della camera di consiglio cautelare (mediante la "sentenza breve"), quando ravvisi la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso: in poche parole, quindi, proprio quando ricorrano quelle "ragioni manifeste" che, ai sensi dell'articolo 26, comma 2, del Cpa (nell'interpretazione fatta propria dalla sentenza qui in esame), costituiscono il presupposto per l'applicazione della sanzione pecuniaria per lite temeraria.
Considerato l'uso sempre più frequente che i Tar e il Consiglio di Stato ormai fanno della "sentenza breve", anche per esigenze di speditezza suggerite dai canoni del "giusto processo", ne dovrebbe dunque derivare una fioritura di sanzioni pecuniarie per lite temeraria, tutte le volte in cui il giudice riconosca la sussistenza dei requisiti ex articolo 74 del Cpa; sanzioni da infliggere o al ricorrente (che ha agito nonostante la natura "manifesta" del proprio torto, nel merito o magari anche nel rito) o addirittura all'amministrazione resistente (la quale abbia resistito in giudizio nonostante la manifesta fondatezza del gravame). Sul punto è bene ricordare che l'articolo 26, comma 2, del Cpa non distingue la natura (pubblica o privata) della parte soccombente ai fini dell'applicazione della sanzione per responsabilità processuale aggravata, con la conseguenza che ben potrebbe essere pure l'amministrazione a subire la condanna per lite temeraria.


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